Pravni okvir za Srbe na Kosovu i Metohiji po meri Prištine (prvi deo): ZSO

Piše: Dragutin Nenezić

ZSO

Kako se u poslednje vreme fokus srpske politike na Kosovu i Metohiji (u daljem tekstu: KiM) fiksira na formiranje tzv. Zajednice srpskih opština (u daljem tekstu: ZSO) u sklopu ispunjavanja obaveza preuzetih u Briselu, čini se da je potrebno iznova sagledati i kako na to gleda Priština.

Naime, dokumentima koje su potpisali predstavnici Beograda i Prištine u Briselu 2013. (naslovljen Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa između Beograda i Prištine; u daljem tekstu: Okvirni dokument) i 2015. godine (naslovljen Asocijacija/Zajednica opština sa većinskim srpskim stanovništvom na Kosovu – Opšti principi/ključni elementi; u daljem tekstu: ZSO dokument) predviđa se osnivanje ZSO u skladu sa prištinskim propisima (tačka 2. Okvirnog dokumenta i tačka 1) ZSO dokumenta).

U tom smislu, politika Beograda je potpuno irelevantna, s obzirom da ona u Prištini ne predstavlja izvor prava, pa je celishodnije baciti pogled sa druge strane tzv. administrativne linije i analizirati domete briselskih dokumenata u pravnom sistemu Prištine. Ovaj tekst stoga predstavlja jedan pokušaj da se sagleda kuda može odvesti implementacija briselskih dokumenata u skladu sa prištinskim propisima, odnosno koje su moguće pravne posledice prihvatanja ovakvog toka stvari.

1. ZSO po odluci prištinskog ustavnog suda

Kako je to već poznato, s obzirom na to da se Priština pretežno poziva na tu odluku, briselske dokumente je 2015. godine ocenjivao prištinski ustavni sud (Odluka, zajedno sa pratećim aktima, je dostupna ovde). Za razliku od Ustavnog suda Republike Srbije, koji je odbacio inicijativu za ocenu ustavnosti Okvirnog dokumenta iz formalnih razloga (tekst odluke ovde), prištinski ustavni sud je ocenjivao i sadržaj oba dokumenta.

Međutim, ono što se često previđa jeste da je prištinski ustavni sud drugačije tretirao Okvirni dokument od ZSO dokumenta. Naime, Okvirni dokument, budući da je ratifikovan u prištinskom parlamentu kao međunarodni sporazum (što je još jedna razlika u pravnom tretmanu ovog dokumenta od strane Beograda i od strane Prištine), po prištinskom ustavu ima primat nad ustavom i zakonima (Članovi 16. i 19. Ustava, dostupnog ovde). U tom smislu, prištinski ustavni sud je Okvirni dokument tretirao kao deo svog pravnog poretka (koji je direktno primenljiv), i nije ispitivao njegovu ustavnost, jer je on zapravo iznad prištinskog ustava. Kada srpski političari govore o obavezama Prištine u pogledu ZSO, oni se najčešće zaustavljaju ovde.

S druge strane, ZSO dokument nije ratifikovan od strane prištinskog parlamenta kao međunarodni sporazum, te za svoju primenu predviđa donošenje dva dodatna pravna akta – uredbe koju treba da donese prištinska vlada (tačka 2 ZSO dokumenta), i statuta kog treba da usvoji konstitutivna skupština ZSO (tačka 3 ZSO dokumenta). Prištinski ustavni sud je tu našao prostor za ocenu ustavnosti samog ZSO dokumenta u svojoj odluci, ali i za buduću ocenu ustavnosti ovih dodatnih akata, za koje je u ovoj odluci dao odgovarajuće smernice.

Dakle, sprovođenje briselskih dokumenata nesporno vodi formiranju ZSO u skladu sa Okvirnim dokumentom, koji za ZSO predviđa:

• Da je čine opštine sa većinski srpskim stanovništvom (tačka 1.);
• Da se uspostavlja statutom, a raspušta samo odlukom svojih članica, te da se formira po prištinskim propisima (tačka 2.);
• Da je njena struktura slična strukturi postojeće Asocijacije kosovskih opština (tačka 3.)
• Da će članice imati pravo da sarađuju u skladu sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi i prištinskim propisima, te da imaju „pun nadzor“ u oblastima ekonomskog razvoja, obrazovanja, zdravstva, urbanizma i ruralnog razvoja (tačka 4.);
• Da će eventualne dodatne nadležnosti biti delegirane od strane centralne – prištinske vlasti (tačka 5.); i
• Da će ZSO biti predstavljena u konsultativnom veću zajednica (tačka 6.).

Međutim, svaka dalja normativna razrada ZSO u pogledu njenog osnivanja, strukture/organizacije, nadležnosti itd. se mora vršiti u skladu sa prištinskim ustavom i zakonima, koji derogiraju odredbe ZSO dokumenta na način koji je razrađen u odluci prištinskog ustavnog suda, a po kojoj ZSO ne predstavlja ništa više od jednog oblika međuopštinske saradnje. Na sličnom stanovištu su i analize briselskih dokumenata u kojima su učestvovali prištinski autori (primer 1 i primer 2). To je deo koji srpski političari bez izuzetka previđaju u svojim javnim nastupima.

Imajući sve ovo u vidu, čini se da srpske vlasti ne postavljaju pravo pitanje. Nije pitanje da li će se ZSO osnovati, već da li će ZSO pružiti Srbima na KiM ono što im je potrebno. Forsiranje obaveze da se ZSO osnuje zapravo predstavlja forsiranje forme nad suštinom. Ispunjavanjem te obaveze od strane prištinskih vlasti na način koji je predviđen odlukom njihovog ustavnog suda će efektivno nestati postojeći prostor za dijalog van prištinskog pravnog sistema ili prištinske političke scene, jer će se izvršiti sve obaveze iz Okvirnog dokumenta, koji je činom ratifikacije postao direktno primenljiv. Posle toga, svako dalje rešenje u dijalogu će morati da bude ili u potpunosti u skladu sa prištinskim propisima da bi se moglo izvršiti, ili će morati da se pristupi ratifikaciji postojećih ili novih dokumenata u prištinskom parlamentu. U svakom slučaju, nijedno od ovih rešenja ne vodi poboljšanju položaja Srba na KiM, imajući u vidu višedecenijski kontinuitet politike i propisa prištinskih institucija.

2. O jednoj novijoj odluci prištinskog vrhovnog suda

S druge strane, nedavno se pred prištinskim vrhovnim sudom odigrala jedna zanimljiva epizoda, koja nudi osnove za jedan alternativni pristup ovim pitanjima, a za koju se čini da uopšte nije registrovana u najvećem delu srpske stručne javnosti koja se bavi KiM.

Naime, na prištinskim parlamentarnim izborima održanim u februaru 2021. godine su određene stranke zajednica, i to romske, aškalijske, egipćanske i bošnjačke, dobile veliki broj glasova u opštinama sa većinski srpskim stanovništvom. Rivalskim strankama zajednica se to učinilo sumnjivim, pa su se zbog takvih rezultata žalile nadležnom prvostepenom organu (tzv. izborni panel za žalbe i predstavke), da bi zatim ceo spor završio pred prištinskim vrhovnim sudom, koji je na kraju doneo dve presude kojima je poništio te glasove. Iako su presude donela dva različita veća tog suda kojima su predsedavale različite sudije, ona sadrže slične ili identične sentence i argumentaciju, pa će biti analizirane zajedno (prva presuda i druga presuda).

Tako se u presudama navodi, citirajući odluke prvostepenog organa, da su dobijeni glasovi „u disproporciji sa brojem stanovnika“ relevantnih zajednica u pojedinačnim opštinama, pa su zato „nevažeći zbog činjenice da se radi o nedemokratskom standardu, da glasovima birača jedne zajednice budu osigurana prava predstavnika drugih zajednica, te kao takvi ne mogu biti objektivna veza između glasača i subjekta za kojeg se glasa“, da to predstavlja „devijaciju“ i „izigravanje volje glasača“ određene zajednice, što „u suštini znači miniranje izbornog procesa i njegovog integriteta“. Dalje se utvrđuje suprotnost sa prištinskim ustavom, kao i „osnovnim načelima evropskog demokratskog nasleđa“, da bi se poentiralo sledećom sentencom koja zaslužuje da bude citirana u celini: „Pokušaj stvaranja takve prakse da se masovnim glasanjem jedne zajednice glasa za drugu, predstavlja rizik koji bi u budućem mogao biti zloupotrebljavan od strane većinske zajednice čime bi bilo onemogućeno manjinskim zajednicama objektivno pravo predstavljanja“.

Ovim presudama se zapravo aktuelizuje koncept konsocijativne demokratije, koji se u njima definiše kao „podela vlasti između različitih grupacija u društvu“, na osnovu čega se „razvijaju mehanizmi političke održivosti u jednom društvu sa podelama po različitim grupama, a posebno etničkim“, odnosno “razvijaju mehanizmi o političkoj stabilnosti u društvima gde postoje različite etničke grupe“. Jedan od takvih mehanizama je i izbor predstavnika „zajednica“ na rezervisana mesta u prištinskoj skupštini, ali sud tumači da je za to neophodno da postoji „objektivna veza“ između kandidata i zajednice, odnosno „veza etničke pripadnosti“, koja se može verifikovati upoređivanjem broja glasova koje je taj kandidat dobio u određenoj opštini sa brojem stanovnika te opštine koji pripadaju toj zajednici. Kako ona u konkretnim slučajevima ne postoji, sud je poništio glasove koji nisu prošli njen test, i time „očuvao efektivno zastupanje“ pojedinih zajednica, odnosno sankcionisao „fenomen-pojavu masovnog glasanja birača jedne zajednice za certifikovanog kandidata druge zajednice“ i time sprečio da „njihovo pravo zastupanja“ bude „supstancijalno (…) dovedeno u pitanje“.

Ostavljajući na ovom mestu po strani političke razloge donošenja ovakvih presuda, pravna argumentacija izložena u njima može da se iskoristi u cilju poboljšanja položaja Srba na KiM u prištinskom pravnom sistemu.

Konkretno, presudama se prepoznaje/potvrđuje da je konsocijativna demokratija ugrađena u prištinski ustavni okvir, ali se ovlašnom analizom može utvrditi da to nije učinjeno u potpunosti, odnosno da nedostaje element segmentalne autonomije.

Pojam konsocijativne demokratije se u političkoj teoriji primarno vezuje za holandskog teoretičara Arenda Lijpharta, koji je ovaj vid demokratije definisao pomoću četiri osobine: a) postojanja velike koalicije odnosno učešća predstavnika svih važnijih grupa u vlasti; b) mogućnosti veta manjinskih grupa koje učestvuju u vlasti; v) prorocionalnosti odnosno proporcionalne zastupljenosti svih grupa u vršenju vlasti; i g) segmentalne autonomije odnosno autonomije manjinskih grupa, koja može biti i teritorijalna (Arend Lijphart, Democracy in plural societies: a comparative exploration, Yale University Press, 1977). Takvo shvatanje ovog pojma je u osnovi zadržano i danas, uz niz modifikacija (što od strane samog autora, što od strane raznih kritičara) i debata, kao pojava uobičajenih za ovu nauku.

Ostaje otvoreno pitanje kakva bi to autonomija bila, ali je svakako u skladu sa savremenim teorijama konsocijativne demokratije[10] da se zahteva određeni vid teritorijalne autonomije, kao komplementarne postojećim vidovima podele moći (eng. power sharing – nalazim da je ovo ispravniji prevod nego „podela vlasti“ koja se ponegde koristi, s obzirom na uvreženo značenje podele vlasti u našoj pravnoj teoriji). Alternativno, može se zahtevati i ne-teritorijalna, odnosno personalna autonomija, koja se u relativno novije vreme[11] preporučuje u podeljenim društvima gde grupe – u ovom slučaju etničke – nisu geografski koncentrisane.

Drugim rečima, ove odluke upućuju na jedno drugačije poimanje ZSO, koje nije eksplicitno prepoznato u odredbama prištinskog ustava, ali jeste u njegovom duhu. Ove odluke eksplicitno skiciraju obrise konsocijativne demokratije – to je ZSO kao vid teritorijalne autonomije, a ne međuopštinske saradnje. Alternativno, umesto teritorijalne autonomije, Srbi u prištinskom pravnom sistemu u istom duhu mogu zahtevati i personalnu autonomiju, pogotovo imajući u vidu prethodno citiranu napomenu iz (za Srbe na KiM tragičnog) proleća 2004. godine.

Usvajanjem ovakvog poimanja bi se težište aktuelne debate oko ZSO prebacilo sa pitanje forme na pitanje sadržine, odnosno definisanja oblika autonomije umesto formiranja jednog vida međuopštinske saradnje. Dodatno, ovakvo poimanje je zasnovano na odlukama koje su politički inspirisane upravo od strane aktuelnih kosovskih vlasti, pa se ne mogu dovoditi u pitanje bez istovremenog dovođenja u pitanje kredibiliteta i legitimiteta tih istih vlasti.

3. Zaključak

Ukoliko srpske vlasti nastave sa zahtevima da se Okvirni dokument implementira i prištinske vlasti formiraju ZSO, postoji veliki rizik da rezultat toga bude formiranje ZSO na način predviđen odlukom prištinskog ustavnog suda iz 2015. godine, uz istovremeno zatvaranje Srba na KiM u, po njih nepovoljne (na trenutke i otvoreno neprijateljske), okvire prištinskog pravnog sistema.

Alternativno, zahtevanje autonomije –teritorijalne i/ili personalne – otvara mogućnost definisanja položaja Srba na KiM na jedan nov način, koji nije opterećen  ograničenjima odluke prištinskog ustavnog suda iz 2015. godine, ali je u duhu prištinskog ustava. Tako redefinisanu ZSO ne mora činiti samo deset opština koje trenutno figuriraju – u nju mogu ući i seoske sredine sa većinski srpskim stanovništvom na Metohiji i centralnom Kosovu, kao i u Kosovskom Pomoravlju, koje su trenutno van tih opština, a personalnu autonomiju mogu imati i Srbi koji i dalje žive u retkim gradskim sredinama (od jedne žene u Peći ili nekolicine žena u Đakovici, do većeg broja ljudi u Kosovskoj Kamenici), kao i svaki budući povratnik.

Dodatno, ovako alternativno postavljenim zahtevom se onemogućava da Priština ispunjavanjem jedne formalne obaveze trajno onemogući bilo kakvo suštinsko poboljšanje položaja Srba na KiM. Ukoliko bi pak Priština odbila takav zahtev, odbila bi i da sledi principe navedene u odluci svog najvišeg sudskog organa (iako tako nešto ne bi bilo ništa suštinski novo – pogledati primer manastira Visoki Dečani), čime bi se još jednom potvrdilo da se radi o jednom pravnom i političkom provizorijumu.

[10] Stephen Wolff (2011) Post-Conflict State Building: the debate on institutional choice, Third World Quarterly, 32:10, 1777-1802

[11] Arend Lijphart, “Constitutional Design for Divided Societies”, Journal of Democracy Volume 15, Number 2 April 2004