Iako Kosovo ima solidan pravni okvir za međuopštinsku saradnju (MOS), usklađen sa evropskim standardima, ova praksa ostaje marginalna, ograničena na nezvanične dogovore i lične veze među lokalnim liderima. Tako upozorava najnoviji izveštaj Misije OEBS-a na Kosovu, „Međuopštinska saradnja na Kosovu: Poučna iskustva i dalje mogućnosti“, objavljen u sredu.
Na osnovu obimnog terenskog istraživanja koje je obuhvatilo preko 80 razgovora sa opštinskim zvaničnicima, predstavnicima ministarstava i međunarodnih organizacija, dokument ukazuje na duboke strukturalne prepreke: birokratski proces, nedostatak finansijskih podsticaja i ograničene kapacitete lokalnih uprava. Ali, i na ogroman potencijal MOS-a za jačanje inkluzije, ekonomskog razvoja i dijaloga između etničkih zajednica – uključujući i Srbe na Kosovu.
Izveštaj, sa predgovorom ambasadora Džerarda Mekgarka, šefa OEBS-ove misije na Kosovu, dolazi u trenutku kada se kosovski sistem suočava sa novim izazovima u decentralizaciji i regionalnom razvoju, posebno nakon usvajanja Zakona o balansiranom regionalnom razvoju iz 2023. godine.
„Međuopštinska saradnja (MOS) predstavlja strateški instrument javne politike za poboljšanje učinka upravljanja i pružanja usluga. Podsticanjem saradnje koja prevazilazi administrativne i lokalne granice, ova saradnja omogućava opštinama da koriste zajedničke kapacitete, rešavaju zajedničke izazove i pružaju efikasnije i pravičnije javne usluge“, piše se u predgovoru.
Međutim, autorima izveštaja je jasno da se „ova nedovoljna primena odražava i tehničkim i političkim preprekama. Postojeći pravni proces često se doživljava kao previše kompleksan i birokratski. Opštine često nemaju ni kapacitete ni podsticaje da se snađu u tom procesu“.
Pravni okvir: Usklađen sa Evropom, ali preopterećen birokratijom
Zakon o međuopštinskoj saradnji iz 2011. godine i Administrativno uputstvo (AU) o podsticanju MOS-a iz 2013. usklađeni su sa smernicama Evropske unije (EU), Saveta Evrope (SE) i Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD). Oni dozvoljavaju pet oblika saradnje – od zajedničkih radnih tela do javno-privatnih partnerstava – ali, kako ističe izveštaj, „Zakon o MOS-u ne prepoznaje instrumente za ozvaničenje MOS-a koji se de facto koriste u praksi, kao što su memorandumi o razumevanju (MoR) i pisma o nameri“.
Terensko istraživanje, sprovedeno od kraja 2023. do početka 2025. godine u 27 opština (od ukupno 38), otkrilo je da se MOS uglavnom pokreće nezvanično, „oslanjajući se pretežno na lične odnose između predsednika opština, a može biti i pod uticajem njihove političke pripadnosti“.
Preko 90% opštinskih pravnika istaklo je da AU „ne pruža potrebne smernice o važnim aspektima procesa njenog formulisanja i sprovođenja“. Kao rezultat, sporazumi se retko zaključuju, a kada se usvoje, često ostaju „bez potrebne finansijske podrške, tj. vlada ne izdvaja nikakva sredstva za njihovu realizaciju“.
Izveštaj navodi konkretne primere: u slučaju okvirnog sporazuma između Prištine, Podujeva, Lipljana, Kosova Polja, Gračanice i Obilića, opštine su uspele da dopune „krovni“ sporazum akcionim planovima bez ponovnog odobrenja skupština – model koji bi mogao služiti za fleksibilnije izmene.
S druge strane, studija slučaja o finansijskim transferima između urbane i ruralne opštine pokazuje kako se „propisi o opštinskom budžetiranju ne dozvoljavaju takav vid transfera“, čak i uz sporazum.
Preporuke: Od fonda za MOS do inkluzije etničkih zajednica
Autori izveštaja daju konkretne preporuke, grupisane u tri kategorije: pravni okvir, politička podrška i kapaciteti opština. Među ključnim je „uvođenje MoR-a kao zakonski utvrđenog vida međuopštinske saradnje“, uz prag za manje inicijative, i traženje odobrenja skupštine „samo jednom, na kraju procesa“.
Takođe, predlažu stvaranje „posebnog fonda za međuopštinsku saradnju“ na konkurentskoj osnovi, sa zasebnim budžetskim kodom, i usvajanje Strategije MOS-a na tri-pet godina.
Poseban naglasak je na inkluziji: MOS može biti „pokretač inkluzije“, podržavajući saradnju protiv rodno zasnovanog nasilja, usluge za mlade i inicijative između opština sa različitim etničkim većinama.
„Međuopštinska saradnja može imati značajan uticaj na poboljšanje odnosa između zajednica na Kosovu, posebno ako se uspostavi među opštinama sa različitim većinskim zajednicama“, navodi se u izveštaju, citirajući opštinskog zvaničnika iz nevećinske zajednice: „Ova vrsta sporazuma o MOS-u je dobar primer koji se može koristiti na celom Kosovu“.
Za srpske opštine, ovo je prilika: izveštaj ističe interes za saradnju u vodosnabdevanju, upravljanju otpadom i zdravstvu, ali i sumnje u finansijsku podršku vlade.
„Opštine u kojima većinu čine kosovski Srbi izrazile su sumnju u pogledu mogućnosti da im vlada dodeli finansijska sredstva za veću međuopštinsku saradnju“, upozorava dokument, pozivajući na „senzibilizaciju institucija na različitim nivoima upravljanja“.
Izazovi i šanse: Od ruralnih opština do dijaloga
Istraživanje u 27 opština otkrilo je duboke razlike: manje ruralne opštine (kao što su one sa srpskom većinom) traže saradnju sa urbanim susedima za usluge koje ne mogu same da pruže, ali se žale na „ignorisanje od strane bogatije i urbanije opštine“.
Većina vidi potencijal u infrastrukturi – sakupljanju otpada, vodosnabdevanju i ekoturizmu – ali i u socijalnim uslugama, gde MOS može olakšati pristup obrazovanju i zdravstvu za mlade i marginalizovane grupe.
„Opštine pokazuju različite nivoe interesa za aktivnosti međuopštinske saradnje. U tom smislu, manje i ruralne opštine su se žalile da njihove inicijative često ignorišu bogatije i urbanije opštine“, piše se u poglavlju o kapacitetima. Preko 60% zvaničnika spremno je da MoR-ove pretvori u sporazume, ali traži „tehničku ekspertizu“.
OEBS zaključuje da, ukoliko se reforme sprovedu, „međuopštinska saradnja ima potencijal da preraste iz marginalne prakse u ključni instrument za unapređenje učinka opština na Kosovu“.
Ambasador Mekgark dodaje: „Jačanje međuopštinske saradnje treba da ostane ključno i prioritetno pitanje buduće agende Kosova za lokalno upravljanje i decentralizaciju“.
Preuzimanje i objavljivanje tekstova sa portala KoSSev nije dozvoljeno bez navođenja izvora. Hvala na poštovanju etike novinarske profesije.
