Ko na Kosovu odlučuje o nečijoj imovini – sud ili administrativna komisija? Upravo to pitanje otvoreno je nakon predstavljanja izveštaja NVO Aktiv o formalizaciji neformalnih ugovora, u kojem autori upozoravaju da novi model ozvaničenja „faktičkog stanja“ može dovesti do slabljenja pravne sigurnosti i prenosa odlučivanja o pravu svojine iz sudova ka telima pod okriljem izvršne vlasti. Dok advokat Predrag Miljković, koji je istovremeno i autor izveštaja, upozorava da se građani o ovim procedurama informišu „putem flajera na šalterima opština“, sudija Miloš Marković ocenjuje da „tri člana drže sudbinu nečije imovine u svojim rukama“, a sudija u penziji Nikola Kabašić upozorava da se pravna sigurnost „na ovako administrativan način“ ne može zaobići. Autori izveštaja zaključuju da formalizacija može biti samo dopunski mehanizam, jer „pravo svojine, kao apsolutno pravo, ne može biti zasnovano isključivo na verovatnoći i faktičkom stanju“.
U Centru građanske energije (CEC) u Severnoj Mitrovici juče je predstavljen izveštaj „Pravo svojine između faktičkog stanja i sudske zaštite – održaj i formalizacija neformalnih ugovora na Kosovu“, koji se bavi jednim od najosetljivijih pitanja pravnog sistema na Kosovu: kako zaštititi pravo svojine u okolnostima dugogodišnjeg neformalnog prometa nepokretnosti, nepotpunih evidencija u javnim registrima i raskoraka između faktičkog stanja na terenu i formalnog pravnog poretka. Izveštaj su izradili advokati Predrag Miljković i Jelena Kragović, za NVO Aktiv, uz podršku UNMIK-a.
Autor izveštaja, advokat Predrag Miljković, kazao je u uvodnom obraćanju da je jedan od razloga za izradu ovog dokumenta bila upravo formalizacija neformalnih ugovora, koja je otvorila brojna pitanja o efikasnosti postupka, ali i o nivou pravne sigurnosti koji on pruža.
„Kada smo videli da ćemo se sa tim suočiti, dobili smo potrebu da o tome pišemo i obavestimo širu javnost da postoje nekakvi postupci, ali i da li je njihova efikasnost i njihova pravna sigurnost kao ona koja se dobija pred sudom u pitanju“, kazao je Miljković.
Izveštaj polazi od ocene da je pitanje sticanja i zaštite prava svojine jedno od centralnih pitanja svakog pravnog sistema, posebno u društvima u kojima je promet nepokretnosti dugo bio opterećen neformalnim odnosima i nedostatkom potpune evidencije u javnim registrima. U takvim okolnostima, kako se navodi, pravni poredak mora da pronađe način da uskladi faktičko stanje sa formalnopravnim pravilima, a da istovremeno očuva osnovne principe pravne sigurnosti i zaštite svojine.
Dva paralelna modela zaštite svojine
Prema izveštaju, pravni sistem Kosova danas poznaje dva paralelna mehanizma za rešavanje ovakvih situacija. Prvi je klasični institut održaja, koji se ostvaruje kroz sudski postupak. Drugi je noviji administrativni model formalizacije neformalnih ugovora, uveden sa ciljem ubrzanog rešavanja nasleđenih imovinskopravnih odnosa. Ključna razlika je u tome što održaj počiva na jasno definisanim zakonskim uslovima i strogim pravilima dokazivanja, dok formalizacija uvodi fleksibilniji pristup, oslanjajući se pre svega na faktičko stanje i verovatnoću postojanja pravnog odnosa između stranaka.
Govoreći o praktičnoj primeni ovih instituta, Miljković je naveo da su se u praksi najčešće suočavali sa izazovima u dokazivanju mirne, savesne i zakonite državine.
„Lično sam učestvovao na stotine tih postupaka i mislim da su najopterećeniji regioni Peć, Prizren, Đakovica i tako dalje, s obzirom na to da mnogo registrovanih vlasnika više ne živi tamo, dok faktičku vlast vrše druga lica“, kazao je.
Miljković ističe da se veoma često dešava da neko podnese tužbu i sebe predstavi kao zakonitog držaoca određene nepokretnosti, dok su među najčešćim svedocima u ovim postupcima upravo vlasnici kombajna koji obrađuju zemljište.
„Vlasnici kombajna su jedni od najčešćih svedoka, takozvani kombajneri koji su angažovani od strane tih vlasnika“, kazao je.
Upravo ta dualnost, ocenjuju autori, otvara niz teorijskih i praktičnih pitanja: gde je granica između efikasnosti i pravne sigurnosti, ko i pod kojim uslovima može da odlučuje o pravu svojine, i da li se jedno apsolutno pravo, kao što je imovina, može priznati bez punog sudskog postupka.
Slučaj iz Vučitrna: Jedan spor, dva moguća postupka
Izveštaj to ilustruje praktičnim primerom spora iz Vučitrna. Prema opisanom slučaju, B.B. je tvrdio da je 1980. godine od M.M. kupio katastarsku parcelu površine 60 ari za 3.000 nemačkih maraka, uz dogovor da se formalni ugovor zaključi kada se za to steknu uslovi. Tužbu je podneo 2018. godine Osnovnom sudu u Mitrovici – ogranku u Vučitrnu, tražeći utvrđivanje prava svojine po osnovu zakonite, mirne i savesne državine. Tuženi je, međutim, osporio da je kupoprodaja postignuta, naveo da novac nije primio i ukazao da predmetna nepokretnost nije bila isključivo njegova svojina, jer su postojali nerešeni naslednopravni odnosi.
Sud je, nakon saslušanja stranaka i svedoka, utvrdio da tužilac nije dokazao postojanje usmenog ugovora o kupoprodaji, odnosno da nije dokazano da je novac predat i primljen, niti da je postojala jasna volja tuženog da prenese faktičku vlast nad parcelom. Istovremeno, sud je utvrdio da tužilac parcelu koristi od 2003. godine, odnosno oko 15 godina pre podnošenja tužbe, ali je zaključio da nije ispunjen rok od 20 godina potreban za sticanje svojine održajem u slučaju savesne državine. Tužbeni zahtev je odbijen, a Apelacioni sud je potvrdio prvostepenu presudu.
Autori izveštaja zatim isti slučaj posmatraju kroz prizmu novog administrativnog postupka formalizacije. Da je B.B. išao tim putem, zahtev bi podneo Kosovskoj katastarskoj agenciji, uz dokaze kojima raspolaže, tražeći da se njegov neformalni ugovor formalizuje i da se na osnovu odluke upiše kao vlasnik u registar nepokretnosti. Suprotnoj strani ostavila bi se mogućnost da, ukoliko bude upoznata sa postupkom, podnese prigovor u roku od 30 dana, nakon čega bi komisija od tri člana odlučivala da li zahtev treba usvojiti ili odbiti. Nezadovoljna strana potom bi mogla da pokrene spor pred Upravnim sudom u Prištini.
Govoreći o konkretnim slučajevima iz prakse, Miljković je naveo primer iz Đakovice iz predmeta u kojem je učestvovao kroz pružanje besplatne pravne pomoći.
„Imali smo primer u Đakovici čoveka koji ima parcelu od oko hektar i po i javilo se 27 ili 29 lica koji pretenduju na taj hektar i po, shodno nekim delovima, neko traži 7 ari, neko 5 ari i tako dalje“, kazao je.
Ovaj primer, prema izveštaju, pokazuje suštinski problem: u jednoj istoj životnoj situaciji mogu se primeniti dva različita mehanizma. Sudski postupak zahteva strogo dokazivanje, kontradiktornost i meritorno odlučivanje suda. Administrativna formalizacija, s druge strane, stavlja akcenat na efikasnost i faktičko stanje. Time se otvara pitanje da li pravo treba da ostane dosledno formalnim pravilima i principima pravne sigurnosti, ili da se prilagodi društvenoj realnosti kroz pragmatične mehanizme, čak i po cenu odstupanja od klasičnih pravnih standarda.
Šta je održaj i kako funkcioniše
U teorijskom delu izveštaja objašnjava se da održaj predstavlja originarni način sticanja prava svojine, zasnovan na dugotrajnoj, zakonitoj i savesnoj državini određene stvari, uz ispunjenje zakonom propisanih uslova. Njegova pravna suština je u transformaciji faktičkog stanja u pravno priznato pravo, čime se uspostavlja ravnoteža između pravne sigurnosti i legitimnih očekivanja učesnika u pravnom prometu.
Za sticanje svojine održajem potrebno je kumulativno ispunjenje više uslova. Državina mora biti faktička vlast nad stvari, praćena voljom da se stvar drži kao sopstvena. Ona mora biti neprekidna, mirna i javna. Savesnost podrazumeva uverenje držaoca da stvar pripada njemu po zakonitom osnovu, dok zakonit osnov može biti pravni posao podoban za prenos svojine, kao što su kupoprodajni ugovor, ugovor o poklonu ili ugovor o zameni. Izveštaj posebno ukazuje na značaj neformalnih ugovora, koji ne proizvode neposredno pravno dejstvo za prenos svojine, ali mogu predstavljati relevantan osnov za sticanje održajem.
Kada je reč o rokovima, u izveštaju se navodi da redovni održaj, prema članu 40 stav 2 Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, zahteva savesnu državinu, zakonit osnov i protek roka od 10 godina. Vanredni održaj, prema članu 40 stav 1 istog zakona, omogućava sticanje svojine i bez zakonitog pravnog osnova, ali uz savesnu državinu i protek dužeg roka od 20 godina.
Autori ocenjuju da održaj ima posebno izražen praktični značaj na Kosovu, jer omogućava da faktički odnosi, nastali često van formalnih pravnih tokova, budu integrisani u pravni poredak. Istovremeno, sudska praksa insistira na potpunom i zakonitom utvrđivanju činjenica, uz stroge standarde dokazivanja, čime se sprečava da pravo svojine bude zasnovano samo na pretpostavkama.
Međutim, izveštaj ne zanemaruje ograničenja sudskog postupka. Visok standard dokazivanja, naročito kod savesnosti državine i postojanja zakonitog osnova, često predstavlja prepreku za stranke koje su svoje odnose zasnivale na neformalnim dogovorima. Čak i kada postoji dugotrajna faktička državina, nedostatak formalnih dokaza može dovesti do odbijanja tužbenog zahteva. Sudski postupci su, takođe, često dugotrajni. Ipak, upravo ta strogoća je, prema autorima, istovremeno i osnovna prednost sudskog postupka, jer sprečava proizvoljnost i obezbeđuje viši stepen pravne sigurnosti.
Formalizacija neformalnih ugovora i uloga izvršne vlasti
Drugi model, formalizacija neformalnih ugovora, uveden je Zakonom br. 08/L-237 o katastru nepokretnosti. Prema izveštaju, članom 40 ovog zakona uređeno je osnivanje posebne komisije za sprovođenje postupka formalizacije, odnosno „ozvaničenja činjeničnog stanja“. Cilj ovog postupka je da se faktičko stanje, ako je potkrepljeno određenim dokazima o postojanju neformalnog pravnog odnosa, prizna kao osnov za upis prava svojine u javne registre.
Postupak se pokreće pred Kosovskom katastarskom agencijom, uz obavezu podnosioca zahteva da dostavi dokaze o postojanju neformalnog pravnog odnosa. Zakon ne insistira isključivo na formalnim ispravama, već omogućava korišćenje šireg spektra dokaza, uključujući svedočenja, izjave stranaka i druge indicije koje ukazuju na postojanje faktičkog odnosa. Druga strana se obaveštava i ostavlja joj se rok za prigovor, ali izveštaj upozorava da zaštita njenih prava u velikoj meri zavisi od toga da li će blagovremeno reagovati.
Komisija, postupajući po zahtevu, razmatra okolnosti i odlučuje da li postoje uslovi za formalizaciju neformalnog ugovora. Njena odluka predstavlja pravni osnov za upis prava svojine u katastarske registre. Protiv odluke postoji mogućnost pokretanja upravnog spora, ali je ta sudska kontrola naknadna i, prema autorima, kvalitativno drugačija od parničnog postupka u kojem sud neposredno utvrđuje činjenice.
Posebna pažnja u izveštaju posvećena je sastavu komisije. Ona ima tri člana: stručnjaka iz oblasti imovinskih prava kojeg predlaže Sudski savet Kosova kao predsedavajućeg, stručnjaka iz pravne oblasti kojeg predlaže Kancelarija predsednika Vlade i stručnjaka iz oblasti geodezije i katastra kojeg predlaže Kosovska katastarska agencija. Konačno imenovanje vrši Vlada, na predlog ministarstva, što autori vide kao snažnu ulogu izvršne vlasti u formiranju tela koje odlučuje o pitanjima iz oblasti svojine.
Miljković je kao dodatni problem naveo i to što se isključiva sudska nadležnost sada, prema njegovim rečima, prenosi na izvršnu vlast.
„Jer Kosovska katastarska agencija je u sklopu ministarstva, a ministarstvo je u sklopu vlade i predstavlja izvršnu vlast“, napomenuo je Miljković.
Sudije upozoravaju: „Tri člana odlučuju o nečijoj imovini“
Miloš Marković, sudija Osnovnog suda u Mitrovici, ocenio je da član 40 Zakona o katastru „jasno ne definiše pravila“ i način formalizacije neformalnih ugovora.
„Apsolutno se slažem da treba postupak ubrzati kako bi stranke rešile svoja nerešena pitanja, jer postupci pred sudom dugo traju i to nije sporno“, rekao je Marković.
Međutim, prema njegovom mišljenju, ovim članom zadire se u prava definisana Ustavom i Protokolom 1 Evropske konvencije o ljudskim pravima.
„Mi sada dolazimo u situaciju gde će neka tri člana držati sudbinu nečije imovine u svojim rukama i reći: ‘Da, ti si prodao i sve je u redu’, a onda ti, kada se pojaviš za godinu dana, pet ili sedam, treba da dokazuješ suprotno“, napominje sudija.
On smatra da teret dokazivanja mora ostati na strani tužioca i da se član 40 može primenjivati samo u situacijama kada među strankama ne postoji spor.
„Ja ne sporim da treba da postoji član 40, ali samo u situacijama kada stranke imaju potpuno čistu situaciju i kada zbog određenih prepreka nisu mogle da formalizuju svoj ugovor u katastru“, kazao je sudija Marković.
Izveštaj komisiju opisuje kao hibridno telo, koje objedinjuje elemente upravnog i kvazisudskog odlučivanja. Iako takav model može doprineti efikasnosti, on istovremeno otvara pitanja institucionalne nezavisnosti, standarda odlučivanja i nivoa pravne zaštite, posebno zato što se radi o odlučivanju o apsolutnom pravu – pravu svojine.
„Pravo svojine, kao apsolutno pravo, ne može biti zasnovano isključivo na verovatnoći i faktičkom stanju, već mora počivati na jasno utvrđenim činjenicama i pravnim osnovima, što u punom obimu obezbeđuje jedino sudski postupak“, navodi se u izveštaju.“
Sudija Stefan Milentijević ocenio je da je sam naziv „formalizacija neformalnih ugovora“ kontradiktoran.
„Znamo šta je neformalno, a šta formalno, znači ne može se ono što je neformalno formalizovati“, kazao je Milentijević.
On je ukazao i na problem nadležnosti u situacijama kada se paralelno vode postupci pred sudom i Katastarskom agencijom.
„Šta ako jedna stranka podnese tužbu sudu, a sud smatra da nije nadležan jer postoji postupak pred Katastrom“, rekao je Milentijević.
Efikasnost naspram pravne sigurnosti
U uporednoj analizi, autori zaključuju da održaj i formalizacija imaju isti cilj – stabilizaciju prava svojine – ali se zasnivaju na različitim pravnim osnovama. Sudski postupak održaja počiva na kontradiktornosti, jednakosti stranaka i strogim pravilima dokazivanja. Formalizacija, nasuprot tome, uvodi fleksibilniji dokazni okvir i favorizuje brzinu rešavanja velikog broja nerešenih imovinskopravnih odnosa.
„Takav pristup, iako funkcionalan sa stanovišta efikasnosti, nužno dovodi do snižavanja standarda pravne sigurnosti, jer pravo svojine može biti priznato i u situacijama gde ne postoji potpun i jasan dokazni osnov“, navodi se u izveštaju.
Ključna razlika, kako se dalje navodi, jeste upravo standard dokazivanja. U sudskom postupku teret dokazivanja leži na tužiocu, koji mora dokazati sve zakonske uslove – savesnost, zakonit osnov i protek vremena. Sud, kao nezavisan organ, vrši sveobuhvatnu ocenu dokaza, vodeći računa o zaštiti prava obe strane.
Sa druge strane, u postupku formalizacije odluke se zasnivaju na oceni faktičkog stanja i verovatnoće postojanja pravnog odnosa. „U tom smislu, može se zaključiti da sudski postupak, iako zahtevniji, obezbeđuje viši stepen pravne sigurnosti, dok formalizacija uvodi model koji favorizuje brzinu na račun pravne preciznosti“, upozoravaju autori.
Druga važna razlika tiče se kontradiktornosti. Sudski postupak podrazumeva pravo obe strane da učestvuju, izvode dokaze i osporavaju navode druge strane. U formalizaciji, učešće suprotne strane zavisi od njene procesne inicijative i blagovremenog reagovanja.
„U situacijama kada druga strana ne reaguje blagovremeno ili nije adekvatno upoznata sa postupkom, postoji mogućnost da odluka bude doneta bez njenog stvarnog učešća“, upozorava se u izveštaju.
Takvo procesno rešenje, navode autori, iako ubrzava postupak, istovremeno slabi nivo zaštite prava svojine, naročito imajući u vidu da se radi o apsolutnom pravu koje zahteva najviši stepen pravne zaštite.
Autori takođe ukazuju na rizik od zloupotreba. Zbog fleksibilnijeg pristupa i slabijih procesnih garancija, postoji mogućnost da faktička državina, čak i bez jasnog pravnog osnova, bude transformisana u pravo svojine.
„Postoji mogućnost da faktička državina, čak i bez jasnog pravnog osnova, bude transformisana u pravo svojine, čime se može narušiti pravna stabilnost i poverenje u pravni sistem“, navodi se u izveštaju.
Nasuprot tome, autori ocenjuju da strogi uslovi održaja predstavljaju važan zaštitni mehanizam. „Strogi uslovi održaja deluju kao filter koji sprečava proizvoljno sticanje prava svojine, čime se obezbeđuje stabilnost pravnog prometa i zaštita legitimnih interesa svih učesnika.“
Kabašić: „Pravna sigurnost ne može se zaobići administrativno“
Sudija u penziji Nikola Kabašić ocenio je da se kroz ovakav model pokušava zaobići uloga sudova i pravna sigurnost formalnih vlasnika.
„Ja moram da priznam da o ovome nisam znao i za 30 godina koliko sam radio u sudstvu nisam čuo da je napravljena ovako nekakva parasudska institucija na Kosovu“, kazao je Kabašić.
Govoreći o motivima ovakvog pristupa, ocenio je da Vlada Kosova želi da „završi posao oko katastra“.
„Ona hoće da sva nepokretna imovina koja postoji na Kosovu bude registrovana na nekoga i da se administrativno vodi kroz katastar“, rekao je Kabašić.
Kabašić je upozorio da je ovakva praksa „opasna stvar“, ocenivši da se kosi sa međunarodnim standardima.
„Nigde ne može pravna sigurnost koju garantuju Ustav i zakoni da se na ovako administrativan način zaobiđe“, napominje Kabašić.
Ukazao je i na problem transparentnosti tokom sprovođenja procesa.
„Nije bilo javnih debata, nigde nije bilo predstavljanja i objašnjenja da je ovo projekat katastra. Imali smo samo neke flajere koji su se pojavili po opštinama, koje je neko video ili nije“, naveo je.
Preporuke: Formalizacija samo kao dopunski mehanizam
Zaključak izveštaja je da formalizacija može biti korisna kao dopunski mehanizam, ali ne sme zameniti sudsku zaštitu.
„Formalizaciju treba posmatrati kao dopunski mehanizam, čija primena mora biti restriktivna i pažljivo kontrolisana, kako ne bi došlo do narušavanja pravne sigurnosti i poverenja u pravni poredak“, navodi se u izveštaju.
Autori pritom naglašavaju da „pravo svojine, kao apsolutno pravo, ne može biti zasnovano isključivo na verovatnoći i faktičkom stanju, već mora počivati na jasno utvrđenim činjenicama i pravnim osnovima, što u punom obimu obezbeđuje jedino sudski postupak.“
U preporukama se zakonodavcu predlaže da preciznije normira uslove za formalizaciju, naročito u pogledu standarda dokazivanja i zaštite interesa suprotne strane.
„Zakonodavcu – da preciznije normira uslove za formalizaciju, naročito u pogledu standarda dokazivanja uz striktnije provere interesa suprotne strane, kako bi se smanjio prostor za proizvoljnost“, navodi se u izveštaju.
Izvršnoj vlasti, Kosovskoj katastarskoj agenciji i komisijama preporučuje se „maksimalna transparentnost, blagovremeno i efikasno obaveštavanje svih zainteresovanih lica, kao i restriktivan pristup u slučajevima gde postoji i najmanja sumnja u postojanje spora“.
Autori preporučuju i da sudovi „kroz upravne sporove razvijaju jedinstvenu i doslednu praksu kontrole odluka komisija, naročito u pogledu zaštite prava svojine i standarda dokazivanja“, dok se stručnoj i naučnoj javnosti preporučuje kontinuirano praćenje primene ovog instituta i ukazivanje na eventualne zloupotrebe i sistemske nedostatke.
Preuzimanje i objavljivanje tekstova sa portala KoSSev nije dozvoljeno bez navođenja izvora. Hvala na poštovanju etike novinarske profesije.
